Бюджетна політика в галузі культури

Доступ до основних культурних послуг і продуктів, гарантованих конституційно в демократичній державі, ми отримуємо переважно на рівні територіальних громад. Державна політика щодо забезпечення цими послугами та продуктами віддзеркалюється значною мірою в структурі фінансування галузі культури і пов’язаних із нею видів діяльності.
Сьогоднішня загальноєвропейська тенденція полягає у зменшенні частки державного втручання у галузь культури при поступовому збільшенні обсягу державного фінансування, яке розподіляється через так звані “придержавні” інститути (фонди, комітети, національні ради тощо). Співвідношення видатків державного і місцевих бюджетів у структурі зведеного бюджету залежить від пріоритетів державної політики і фінансової спроможності місцевих бюджетів щодо забезпечення населення основними культурними послугами. Так, скажімо, у федеративній Швейцарії частка видатків на рівні міст і кантонів становить 79,6%, а на рівні федерації — 20,4%, причому протягом останніх років частка федерального бюджету у фінансуванні культури неухильно, хоч і поволі зростає. В Угорщині, натомість, частка державного бюджету покриває 75% видатків на культуру. В основному ж, частка державного бюджету коливається від 47% (Швеція, Португалія) до 58% (Болгарія).
В Україні протягом 1995–2001рр. частка видатків на культуру державного бюджету у видатках на культуру зведеного бюджету становила в середньому 20%. Причому співвідношення між бюджетами було нестійким і постійно стрибало (від 34:66 у 1995р. до 16:84 у 1999р.).
Середня частка видатків на фінансування культури у всіх видатках зведеного бюджету складає за цей період 1,1%. При цьому простежується стала тенденція: постійне скорочення планової частки видатків на культуру з державного бюджету і фактичне невиконання навіть цієї мізерної частки. З другого боку, заниження планової частки видатків на культуру місцевих бюджетів призводить до вимушеного перевиконання цих показників, за рахунок чого “витягуються” й показники зведеного бюджету (див. графіки 1 і 2).

Якщо до 2000р. перевиконання місцевих бюджетів у частині видатків на культуру випливало переважно зі свідомого завищення видаткових потреб і заниження обсягу доходів на місцях, що дозволяло певною мірою компенсувати недостатність планових асигнувань і недовиконання державного фінансування культури, то після переходу на формульний підхід до формування бюджету і введення в дію Бюджетного кодексу становище змінилось.
Визначення обсягу міжбюджетних трансфертів на основі нормативів видаткових потреб у розрахунку на душу населення в частині фінансування культури викликає чимало нарікань і суперечок. Разом з тим на цьому етапі це, вочевидь, є оптимальним кроком у бік об’єктивного розподілу наявних ресурсів і закладення підвалин майбутньої ефективної державної культурної політики.
Які основні переваги має перехід у визначенні обсягів фінансування на культуру від принципу “за наявною мережею культурних закладів” до формульного розрахунку за видатковими потребами на душу населення? По-перше, розподіл трансфертів набуває прозорого і справедливого характеру в тому плані, що територіальні громади (принаймні, на рівні районів і міст обласного значення) отримують відносно рівні фінансові умови щодо забезпечення громадян основними культурними послугами. Вирівнялася диференціація у видатках на культуру в розрахунку на душу населення на рівні областей і Києва та Севастополя. У 2001-2002рр., після запровадження формульного підходу до формування бюджету, такі аутсайдери за цими показниками в 2000р. як Закарпатська, Івано-Франківська, Волинська, Рівненська, Дніпропетровська, Чернівецька області посіли чільні місця в умовному рейтингу. Різниця між лідером 2002р. — Івано-Франківською областю з 7,4 грн. на душу населення і аутсайдером — Донецькою областю з 5,9 грн. складає 1,5 грн., тоді як 2000р. ця різниця становила 2,6 грн. (Автономна Республіка Крим — 5,9 грн., Закарпатська область — 3,3 грн.). Тепер органи місцевого самоврядування можуть самостійно, спираючись на думку громадськості, визначати пріоритети своєї культурної політики — зберегти наявну мережу, видозмінити її, заснувати нові заклади культури тощо. По-друге, сталий характер фінансового забезпечення (принаймні протягом трьох років) дає можливість місцевій владі ощадливо використовувати наявні ресурси та залучати додаткові джерела доходів. По-третє, змінюється сама функціональна спрямованість закладів культури, які з посередників між державою і громадянами стають посередниками між виробниками культурних продуктів/послуг і споживачами.
Попри встановлений 1992р. в “Основах законодавства про культуру” (ст. 23) обсяг видатків на культуру в розмірі 8% національного продукту, цей обсяг протягом останніх семи років не перевищував 0,5% ВВП. Більше того, незважаючи на зростання ВВП, частка видатків на культуру планувалася щороку меншою. Якщо зважити на те, що рівень культурного забезпечення віддзеркалює рівень (якість) життя, це дуже дивна тенденція. Стрімке падіння фактичних видатків на культуру зупинилося тільки 1999р. і утримується на рівні близько 0,3% ВВП, тобто в 27 разів менше обсягу, встановленого законом. Касові (фактичні) видатки зведеного бюджету зросли за рахунок місцевих бюджетів. Але це без урахування інфляції. Якщо ж узяти ці видатки в цінах 1996р., то вони реально виявляться меншими за рівень 1996р. (317 грн.).
Норматив видаткових потреб на культуру у розрахунку на душу населення (6,5 грн.) явно недостатній. На місцях цей норматив збільшують номінально майже вдвічі переважно за рахунок перерозподілу коштів у межах основного фонду місцевих бюджетів, беручи ресурси з інших функцій, фінансування яких також є недостатнім (кошти спецфонду — надання платних послуг закладами культури на місцевому рівні — покривають лише 12-14% видаткових потреб).
Практично всі видатки на культуру в місцевих бюджетах спрямовано на виплату зарплати працівникам культурних закладів та оплату комунальних послуг. Але і цього недостатньо, про що свідчить заборгованість за електроенергію та комунальні послуги, яка, за даними Міністерства фінансів, становила для місцевих бюджетів на 1 січня 2002р. майже 8,5 млн. грн. (на 1 січня 2001р. — 17 млн. грн.), а заборгованість з виплати зарплати — 10,8 млн. грн. (2001р. — 11,9 млн. грн.). Прагнення окремих громад автоматично зберегти наявну мережу культурних закладів без ретельного аналізу її доцільності та ефективності призводить до того, що ставку працівника культури, яка є однією з найнижчих порівняно з іншими галузями економіки й становила в середньому 2001р. 169,7 грн., ділять на 2,4 чи навіть 6 штатних працівників. Як наслідок, страждає фахова забезпеченість закладів культури на місцях. Скажімо, згідно з даними Мінкульту, фахова забезпеченість клубних установ становить 60%, зокрема, з вищою освітою — всього 6%. Гостро бракує коштів на утримання культурних установ, особливо в сільській місцевості. За даними Мінкульту, лише 5% клубних установ відповідають необхідним функціональним умовам. Таким чином, окрім кількісних показників (зменшення закладів культури, тиражів газет, журналів і книжок), страждають якісні показники — якість пропонованих послуг і продуктів культури.
Слід наголосити ще на одному важливому чинникові: економічна структура видатків на культуру відрізняється від інших функцій тим, що забезпечення зарплати й комунальних послуг сприяє не збереженню культури, а її зникненню. Існування і розвиток культури можливі за спрямування коштів насамперед на реставраційні та дослідницькі роботи, оновлення репертуару театрів, створення нових творів тощо при належному забезпеченні оплати праці та утриманні об’єктів культури. Насправді ж дані Мінфіну про видатки держбюджету на культуру і мистецтво в розрізі економічної класифікації свідчать про протилежне. Якщо, скажімо, 2000р. на зарплату працівників музейних і бібліотечних установ спрямовано відповідно 1,8 і 2,3 млн. грн., а на придбання предметів постачання і матеріалів — 4,2 і 8,1 млн. грн., то 2002р. це співвідношення стає майже 1:1 — 4,5 і 4,3 млн. грн. проти 5,7 і 4,2 млн. грн.
Все це разом складається в негативну тенденцію розвитку (а точніше — виживання) української культури на сучасному етапі.
Серед можливих заходів поліпшення становища в галузі культури можна передбачити такі. Законодавче визначення рівня фінансування культури як частки ВВП (скажімо, якщо брати приклад порівнюваних європейських країн — 1,4-1,7%) і поступове наближення до цього показника. Це дозволило б, скажімо, через 2-3 роки переглянути норматив видаткових потреб на культуру, що збільшило б обсяги трансфертів місцевим бюджетам. З іншого боку, збільшення обсягів фінансування дало б змогу розглянути можливість створення “придержавного” Центру регіональної політики в галузі культури, який займався б аналізом, моніторингом і узгодженням довготривалих проектів у розрізі регіонів, а головне — розподіляв би гранти місцевим бюджетам для здійснення проектів у галузі культури. Саме така практика грантів допомагає в багатьох країнах враховувати регіональні особливості й потреби — скажімо, збереження пам’яток, утримання зоопарків чи цирків.
Планування економічного розвитку регіонів у тісному зв’язку з розвитком культурної індустрії дасть можливість не лише наголосити на місцевих особливостях історико-економічного середовища, а й створити нові робочі місця, зробити розвинені галузі місцевого виробництва більш привабливими для споживачів, туристів та інвесторів.
Пошуки додаткових джерел фінансування культури будуть успішними в разі створення сприятливого клімату для колективних та індивідуальних меценатів, інвесторів та кредиторів. Водночас збільшення заробітних ставок у галузі культури сприятиме підвищенню фахового забезпечення цієї галузі, а отже, підвищенню якості та розмаїттю форм культурних послуг.
Якщо думати про майбутнє, то ідеальним мірилом культурного рівня має стати такий ланцюжок: місцеве-регіональне — національне — європейське.